Overordnede kommentarer
Antirasistisk Senter er i utgangspunktet kritisk til både dagens integreringskontrakt og forslaget om å innføre en integreringserklæring. Etter vårt syn hviler både kontrakten og erklæringen på feilaktige og stigmatiserende premisser, og de bidrar til å forsterke en utvikling i integreringspolitikken preget av mistillit, symbolpolitikk og stigmatiserende forestillinger om innvandrere og flyktninger.
God og tydelig informasjon, også om introduksjonsprogrammet som en rettighet, er viktig for å lykkes i dette arbeidet. Vår kritikk retter seg mot virkemiddelet og den underliggende logikken som preger både forslaget om en integreringserklæring og dagens ordning.
Vi mener også at det er feil å prioritere ytterligere byråkratisering av introduksjonsprogrammet, på grunn av den allerede utfordrede oppfølgingskapasiteten ute i kommunene, og ikke minst av hensyn til deltakerne.
Avslutningsvis kommenterer vi eventuelle sanksjonsmuligheter knyttet til en slik erklæring, noe vi advarer mot av både rettssikkerhetsmessige, etiske og praktiskehensyn.
Symbolpolitikk og stigmatiserende premisser
Både integreringskontrakter og integreringserklæringer bidrar til å underbygge en problematisk forestilling om at «innvandrere egentlig ikke vil integreres», og at de derfor må forpliktes skriftlig til helt grunnleggende samfunnsnormer og forventninger.
Utviklingen må ses i sammenheng med en bredere politisk retorikk der «integreringen» omtales som «mislykket», ofte uten at strukturelle og politiske årsaker til problemene det pekes på anerkjennes.
Samtidig som det hevdes at mennesker ikke integreres raskt eller godt nok, har politikere over tid:
- – strammet betydelig inn i rettigheter og velferdsordninger,
- – svekket kommunenes oppfølgingskapasitet
- – bidratt til en retorikk som mistenkeliggjør og fremmedgjør.
At også partier på venstresiden har adoptert denne problemforståelsen, og bidrar til forestillinger om at velferdsstaten står i fare for å kollapse på grunn av manglende arbeidsinnsats fra innvandrere, er etter vårt syn svært uheldig. Slike grep flytter politikken i retning av strenghet og kontroll, uten at det løser de faktiske utfordringene, men snarere kan bidra til å styrke dem.
God og ryddig informasjon er viktig
Antirasistisk Senter er enig i at hensikten med introduksjonsprogrammet og forventningene til deltakerne skal og bør kommuniseres tydelig.
Spørsmålet er ikke om deltakerne bør få informasjon om programmets formål – det bør de – men hvordan dette gjøres. Etter vårt syn er det verken nødvendig eller hensiktsmessig å gjøre dette gjennom en egen erklæring eller kontrakt. Det avgjørende er at deltakerne får god, grundig og forståelig informasjon ved oppstart, og at introduksjonsprogrammet forvaltes som den rettighetendet faktisk også er, og som et helt sentralt virkemiddel for reell kvalifisering.
Ressurssituasjon og risiko for ytterligere byråkratisering
Vi er også bekymret for at forslaget ikke tar tilstrekkelig høyde for den pressede situasjonen i tjenestene. Introduksjonsprogrammet og tilhørende oppfølging preges allerede av:
- – kutt i rettigheter og ytelser for deltakerne,
- – redusert oppfølgingskapasitet i kommunene,
- – høyt tempo og store krav på kort tid.
I en slik kontekst er det en reell fare for at en integreringserklæring i praksis vil oppleves som enda et byråkratisk krav, som skaper stress eller forvirring, merarbeid og spiser tid i en allerede presset ressurssituasjon, uten at det gir bedre integrering.
Mistillit som grunnleggende logikk
Antirasistisk Senter mener at hovedproblemet ikke er om det heter kontrakt eller erklæring, men at ordningene springer ut av en grunnleggende mistillit til dem som kommer til Norge. Vi etterlyser en politikk som i større grad bygger på:
- – tillit til at flyktninger og innvandrere ønsker å delta og bidra,
- – tid, kvalitet og tett oppfølging,
- – tilstrekkelige ressurser til kommuner og tjenester,
- – en oppdatert forståelse av hva som ligger i selve begrepet «integrering».
Løsningene ligger etter vårt syn i en ny, kvalitativ retning for integreringspolitikken – ikke i å «pynte» et system som over tid er blitt svekket av innstramninger, og som i stor grad synes å være preget av et politisk ønske om å gjøre Norge mindre attraktivt for flyktninger.
Innholdet i erklæringen sender problematiske signaler
Vi er også kritiske til at integreringserklæringen foreslås å inneholde ytterligere erklæringer om selvfølgeligheter som at:
- – kvinner og menn har like rettigheter,
- – vold ikke er tillatt,
- – man må følge landets lover og regler.
Dette kan underbygge en forestilling om at mennesker som kommer til Norge i utgangspunktet ikke forstår eller respekterer slike grunnleggende normer, og at deres «kultur» står i motsetning til norske rettigheter og friheter. Dette er både fordummende og farlig, og bidrar til å legitimere fordommer og rasisme.
Å lære om norsk samfunn, rettigheter og plikter gjennom opplæring i samfunnskunnskap er selvsagt viktig, og er allerede en del av introduksjonsprogrammet. Men det er noe helt annet enn å løfte ut enkelte normer og formulere dem som en egen erklæring, med et underliggende budskap om at «dette må dere spesielt minnes på».
Om sanksjonsmuligheter og rettssikkerhet
Det framstår uklart hvilken rettslig status en integreringserklæring skal ha, og hva departementet konkret ser for seg av konsekvenser ved manglende signering eller «brudd» på erklæringen. Dersom erklæringen skal knyttes til sanksjoner, reiser dette etter vårt syn både rettssikkerhetsmessige, etiske og praktiske problemer.
For det første: En erklæring som signeres i ankomstfasen, ofte før deltakeren har tilstrekkelig språkkompetanse, systemforståelse og reell kontekstuell forståelse, vil lett kunne bli enda et formelt dokument uten reelt informert samtykke. Risikoen for at deltakere signerer «for å komme videre i prosessen», også når informasjon gis via tolk, er reell. Det utfordrer grunnleggende krav til forsvarlig forvaltning og kan svekke tilliten til tjenestene.
For det andre: Det er vanskelig å se hvordan «brudd» på en verdibasert erklæring skal defineres, dokumenteres og vurderespå en etterprøvbar måte. Dersom sanksjoner i praksis kan knyttes til antatte holdningsbrudd eller uenighet med deler av erklæringen, oppstår svært problematiske grensedragninger: Hvem skal vurdere hva som er brudd? Med hvilken kompetanse og på hvilket grunnlag? Skal det fattes enkeltvedtak med begrunnelse og klageadgang? Hvordan sikres likebehandling mellom kommuner, og hvordan unngås at skjønn og lokale praksiser gir ulikt utfall?
For det tredje: Introduksjonsprogrammet har allerede sanksjonsmuligheter knyttet til konkret og relevant atferd i programmet, som fravær og manglende oppmøte. Å utvide sanksjonsregimet gjennom en integreringserklæring vil etter vårt syn være lite egnet til å styrke integreringen, men egnet til å øke konflikt og mistenkeliggjøring. Dette kan særlig ramme deltakere som allerede står i en krevende situasjon preget av stress, helsemessige og praktiske utfordringer.
For det fjerde: Dersom manglende signering eller påståtte brudd på erklæringen medfører trekk i introduksjonsstønad eller utestengelse fra programmet, kan konsekvensen bli at flere skyves over på økonomisk sosialhjelp eller blir stående uten reell kvalifisering. Det vil være uheldig både for integrering og samfunnsøkonomi, og kan øke risikoen for utenforskap. Det er dessuten grunn til å problematisere hvordan sanksjoner vil virke inn i barnefamilier, og om man i praksis risikerer å ramme barn og andre familiemedlemmer som ikke har reell kontroll over situasjonen.
Antirasistisk Senter mener derfor at evntuelle sanksjoner knyttet til integreringserklæringen ikke bør innføres.
Avslutning
Antirasistisk Senter kan derfor ikke støtte forslaget om å innføre en integreringserklæring slik det foreligger. Vi oppfordrer i stedet til:
- – å styrke kvaliteten og ressursene i introduksjonsprogrammet,
- – å prioritere tydelig, muntlig og skriftlig informasjon til deltakerne,
- – å føre en integreringspolitikk som bygger på tillit, rettigheter og reelle muligheter for deltakelse.
Reell integrering gjennom rettferdige rammevilkår, gode tjenester og et samfunn som gir rom for og inviterer til deltakelse.
Med vennlig hilsen,
for Antirasistisk Senter
Umar Ashraf, daglig leder
Maria Wasvik, faglig leder